民辦幼兒園 20 年黃金期將結(jié)束

4月28日，21世紀教育研究與社會科學(xué)文獻出版社共同發(fā)布了《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告（2019）》（以下簡稱“報告”）。報告提出，中國教育正在形成由公辦教育、民辦教育、課外培訓(xùn)教育、國際教育等構(gòu)成的新的生態(tài)，出現(xiàn)多樣化的教育需求和新的問題。應(yīng)集中破解民辦教育、農(nóng)村教育等突出問題，重建良好的教育生態(tài)，謀劃面向未來的教育。

▌民辦教育不再是“拾遺補闕”，民辦幼兒園占半數(shù)以上

在政府主辦和管理的教育系統(tǒng)之外，存在一個巨大的教育空間和市場，包括民辦教育、課外培訓(xùn)、國際學(xué)校、留學(xué)教育、教育科技企業(yè)等類型和主體。它們通過家長付費購買的教育服務(wù)，構(gòu)成了新的教育業(yè)態(tài)，與體制內(nèi)教育的互動越來越多，影響越來越復(fù)雜，在教育的發(fā)展和治理中不可忽視。

民辦教育早期主要是彌補政府教育經(jīng)費不足的“拾遺補闕”作用，但近年來，更多開始滿足不同群體（如高收入群體、農(nóng)民工群體）的差異化教育需求。

在義務(wù)教育階段，雖然全國民辦小學(xué)在校生僅占8.1%、民辦初中在校生占13%，但在一些地區(qū)，包括部分大城市的中心城區(qū)，民辦教育的比重高達20%甚至30%以上。民辦中小學(xué)成為擇校競爭的主要目標，原先優(yōu)質(zhì)的公辦學(xué)校淪為“二流學(xué)?！?。高度商業(yè)化的“超級中學(xué)”出現(xiàn)，與房地產(chǎn)業(yè)結(jié)合，規(guī)模巨大。

在學(xué)前教育領(lǐng)域，由于供給短缺，民辦幼兒園得以大發(fā)展，2017年，民辦幼兒園占全國幼兒園總數(shù)的62.9%，在園兒童占55.91%。

▲ 于2018年8月拆遷的昌平區(qū)白廟實驗學(xué)校，廢墟中有前總理的話，“同在藍天下，共同成長進步”。村里的人說，因為學(xué)校被拆遷，很多孩子都回老家了。 ? 新公民計劃

▌民辦園20年黃金期宣告結(jié)束，總供需逆轉(zhuǎn)可能提前來臨

自改革開放以來，學(xué)前教育體制隨著政府這雙“有形的手”不斷發(fā)生變化。以三個“拐點”為節(jié)點，這40年被分為四個發(fā)展階段。

1979年至1998年，學(xué)前教育體制以政府為主導(dǎo)，以單位福利性質(zhì)的集體辦園和其他部門辦園的公辦園為主、民辦園為輔。

1990年代末期之后，隨著市場經(jīng)濟體制改革，政府機構(gòu)、單位改革，學(xué)前教育被推向市場，供給資源急劇減少，供需矛盾大，民辦園進入了一個黃金發(fā)展時期，公辦園持續(xù)萎縮。

2010年后，學(xué)前教育重回“國策”層面，政府主導(dǎo)大力發(fā)展學(xué)前教育，重建公共服務(wù)體系，但民辦園增速仍然很高。

2018年的新政強化學(xué)前教育的非營利屬性，明確公民辦在園幼兒人數(shù)要占50%，并空前加強對社會資本進入學(xué)前教育領(lǐng)域的管理。

以上即為“四個發(fā)展階段”。報告提出，隨著新政頒布，民辦園的20年發(fā)展黃金期宣告結(jié)束，面臨著系統(tǒng)的“被改造”和重新定位。一方面，民辦園要面對政策的普惠要求，以及釜底抽薪式的“整治小區(qū)配建園”；另一方面，商業(yè)租金帶來沉重的運營壓力，公辦園待遇改善加速了民辦園教師流失。民辦園將面臨數(shù)量萎縮、資本退潮，并將或主動或被動地承擔普惠性公共服務(wù)職能。

中國出生人口自2018年開始下降。照此趨勢，從2021年開始，即使全國適齡幼兒****入園，總在園人數(shù)也不會超過4500萬人，學(xué)前教育會比預(yù)期更早迎來總供需逆轉(zhuǎn)的拐點。此外，人口將持續(xù)向大城市流動，需要學(xué)前教育的發(fā)展和布局有前瞻性。政府對學(xué)前教育的財政投入力度，受地方政府意愿和財力影響。如果投入不能保證，發(fā)展可能出現(xiàn)反復(fù)。

在目前高民營比例、高市場化的情況下，怎樣建成一個公益性主導(dǎo)的公共服務(wù)體系？政府習(xí)慣行政全面管控或者完全市場化，而在學(xué)前教育這樣的準公共服務(wù)體系里，如何界定政府和市場的邊界，如何管理多元利益主體，是政府管理的大課題。

▲ 2013年7月，江蘇南通的一處農(nóng)副產(chǎn)品物流中心，流動兒童和父母一起“工作”生活。有研究者發(fā)現(xiàn)，“越是家庭背景差的學(xué)生，越是成績較差的學(xué)生，學(xué)校的質(zhì)量就越為重要”。 ? 圖蟲

學(xué)前教育業(yè)態(tài)呈現(xiàn)多元化、碎片化特點，小微化、生活化、社區(qū)化是世界學(xué)前教育發(fā)展的主流取向，而中國義務(wù)教育的管理體制是標準化、機構(gòu)化，強調(diào)兒童發(fā)展功能，與世界潮流不符，也與學(xué)前教育的既有業(yè)態(tài)之間存在結(jié)構(gòu)性張力。這需要管理者反思和進一步的制度創(chuàng)新。

報告認為，學(xué)前教育發(fā)展主線仍然是解決短缺，強調(diào)普惠和優(yōu)質(zhì)。而目前公平問題并沒有被認真對待。帶有普惠屬性的公辦園從公共財政中獲得了**支持，但從招生服務(wù)對象看，它并沒有兜底，沒有顧及弱勢群體。

由于人口流動產(chǎn)生的留守兒童和流動兒童兩類群體，已經(jīng)成為義務(wù)教育階段**的問題，也將出現(xiàn)于學(xué)前教育階段。學(xué)前教育被納入義務(wù)教育管理體制，必將在入園資格上設(shè)置多重要求，反而增加這部分人群的入園成本。

以政府為主導(dǎo)的普惠，雖然名義上留有“20%”的市場化、多樣化空間，但也大大壓縮家長的選擇權(quán)。學(xué)前教育的下一步發(fā)展應(yīng)把公平上議事日程，否則公辦園和普惠民辦園也難以解決學(xué)前教育的供需難題。

▌近半數(shù)中小學(xué)生上課外班，東北孩子花費最高，城鄉(xiāng)支出相差9倍

學(xué)校減負，家長焦慮不減，課外補習(xí)近年愈發(fā)火爆。根據(jù)各層級在校生的規(guī)模估計，全國校外培訓(xùn)行業(yè)總體規(guī)模達到4900多億元。

北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所開展的“2017年中國教育財政家庭調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，全國中小學(xué)階段學(xué)生的校外培訓(xùn)總體參與率為48.3%（包括學(xué)科補習(xí)或興趣擴展類培訓(xùn)），其中商業(yè)公司提供的補習(xí)占30%左右。

▲ 雖然一些地方教育部門年年下發(fā)文件整治此類現(xiàn)象，但是違規(guī)補課依舊火熱，并從之前的公開轉(zhuǎn)入“地下”。違規(guī)補課折射出家長、學(xué)生和老師的復(fù)雜心態(tài)與現(xiàn)實需求。 ? 新華網(wǎng)

東北地區(qū)的課外補習(xí)生均支出最高，達4357元/年，其次為東部地區(qū)，為3592元/年。中部和西部的數(shù)字分別為1970元和1806元，不到東北地區(qū)的一半。城鄉(xiāng)之間的這一差異達到9倍，城市學(xué)生3710元，農(nóng)村學(xué)生為419元。

據(jù)德勤此前的研究，截至2017年底，全國有超過10萬家K12課外輔導(dǎo)服務(wù)供應(yīng)商，大約有12.7%的幼兒園兒童、21.9%的小學(xué)生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生參加了“K12”課后培訓(xùn)課程。中國城市學(xué)生每周平均花費10.6小時參加課外輔導(dǎo)。

在21世紀教育研究院聯(lián)合騰訊教育的“‘減負’問題網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查”中，大部分家長認為學(xué)業(yè)負擔沒有減輕，甚至“越減越重”。

報告指出，一度成為關(guān)注熱點的芬蘭、丹麥等北歐國家的教育，學(xué)校發(fā)展均衡、多樣化而且品質(zhì)**，學(xué)生沒有過多的作業(yè)、考試，教師沒有評優(yōu)、沒有職稱、沒有績效工資，卻做到了教育質(zhì)量好，形成了低競爭、低評價、低管控的理想教育生態(tài)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

很多人認為中國作為發(fā)展中的人口大國，難以復(fù)制北歐小國的經(jīng)驗。這主要在于，應(yīng)試教育已經(jīng)形成一套強大的制度模式、教學(xué)模式、價值觀念。目前可以整體降低“學(xué)歷軍備競賽”的水平，進行有限目標、局部改變等。由于“小升初”的瓶頸在大多數(shù)地方已經(jīng)突破，可以首先使小學(xué)教育正?；?，善待兒童，使兒童免于恐懼，保障休息和睡眠，是完全有可能實現(xiàn)的。

實踐證明，讓學(xué)生參加更多的體育活動，使學(xué)生的文化生活更為豐富多彩，從而使學(xué)生更加熱愛學(xué)校、熱愛生活，不會降低而只會高學(xué)生的學(xué)業(yè)成就。

對小學(xué)生的嚴苛要求很大程度上是以往升學(xué)教育的慣性，目前已經(jīng)失去制度、政策層面的支撐。部分地區(qū)和學(xué)校已經(jīng)作出了局部努力，有魄力的校長和老師可能成為改革的主角。形成良好的教育生態(tài)。

▌新富階層的教育需求國際化

新興富裕階層人數(shù)增加促進了國際學(xué)校快速發(fā)展，中國家庭在全球范圍內(nèi)配置教育資源的能力和意識大為增長。

2018年，中國大陸地區(qū)國際學(xué)校總數(shù)為821所，其中外籍人員子女學(xué)校121所，民辦國際學(xué)校426所，公立學(xué)校國際部（班）274所。2018年新增國際學(xué)校87所，增幅高達12%，創(chuàng)近年新高。國際學(xué)校數(shù)量最多的地區(qū)為廣東，超過130所；其次是上海，有近110所；隨后是江蘇和北京。

出國留學(xué)呈現(xiàn)低齡化、平民化和常態(tài)化的趨勢。2017年，中國留學(xué)生人數(shù)首次突破了60萬人，比上年增長11.7%，近10年的復(fù)合增長率超過15%。

根據(jù)《2017中國留學(xué)白皮書》的調(diào)研結(jié)果，2017年出國留學(xué)群體中就讀本科及以下學(xué)段的學(xué)生占總?cè)藬?shù)的36%，已成為主力軍。

據(jù)北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所的調(diào)查，有接近一半的學(xué)生出國留學(xué)的首要原因是“國內(nèi)名?？傮w質(zhì)量不如國外名?！?。此外，“在國內(nèi)考名校的競爭太大”成為次多的選項。

在正規(guī)的學(xué)校教育、學(xué)歷教育之外，多樣化的教育需求和選擇，巨大的教育市場空間，多種社會價值和利益的博弈，構(gòu)成了新的教育生態(tài)。在這種教育生態(tài)下，應(yīng)保障教育的公平性、公益性，使之符合教育規(guī)律，促進人盡其才的個性發(fā)展，促進社會的健康發(fā)展。

▌農(nóng)村教育問題反映了城市化進程中的“城擠、鄉(xiāng)空、村弱”

2018年9月，國家基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心首次公布《中國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測報告》，分析顯示，義務(wù)教育在縣域內(nèi)的公平得以改善，但縣域之間、省域之間的差距在加大。全國有少數(shù)幾個省份的教育發(fā)展明顯落后，雖已實現(xiàn)硬件資源建設(shè)、教育經(jīng)費保障、教師的年輕化和學(xué)歷達標等，但學(xué)生學(xué)業(yè)水平仍然低下。“能夠用錢解決的問題都解決了”，如何改變一些地區(qū)和人群的教育落后，亟待破解。

其中有三類學(xué)校值得關(guān)注：城區(qū)的大班額和大規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的小規(guī)模學(xué)校。它們反映了城市化進程中“城擠、鄉(xiāng)空、村弱”的基本現(xiàn)實。

▲ 一所鄉(xiāng)村小學(xué)的外觀。 ? 圖蟲

由于大量農(nóng)村學(xué)生進入城區(qū)買房或租房上學(xué)，城區(qū)的大班額成為難題。由于學(xué)生多，教師為了提高升學(xué)率采取分快慢班、程度班、單雙班等方法，傷害了學(xué)生的心理健康。人數(shù)密度大導(dǎo)致教室空氣難以流通，損害學(xué)生的健康，不利于公共衛(wèi)生。教育部要求到2018年基本消除66人以上超大班額，到2020年基本消除56人以上大班額。但這受到地方財政能力、土地資源等的制約，需要在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌規(guī)劃的思路中予以破解。

截至2017年底，全國有農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校10.7萬所，占農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點總數(shù)的44.4%，在校生有384.7萬人。農(nóng)村小學(xué)寄宿生有934.6萬人，占農(nóng)村小學(xué)生總數(shù)的14.1%。近年來，國家采取一系列政策措施，使得農(nóng)村寄宿制學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校的辦學(xué)條件明顯改善。但受歷史、地理等多方面因素制約，這兩類學(xué)校仍是農(nóng)村教育中的短板，迫切需要進一步全面改善，提升育人質(zhì)量。

在城市化加速的過程中，農(nóng)村教育的處境和地位仍然令人擔憂。鄉(xiāng)村教師“招不來、留不住、用不好”的現(xiàn)象嚴重。

2018年初，浙江永嘉政府發(fā)布政策，打算用三年時間整合78所農(nóng)村學(xué)校，并計劃9月底前完成“2018年45所優(yōu)化整合”任務(wù)。被列入裁撤的學(xué)校中，有16所為100-200人的學(xué)校，200人以上的有6所，人數(shù)最多的一所擁有401名在校生，并不是人數(shù)少、難以為繼的情況。如此集中大量撤并農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，引起社會重視，已被教育部責(zé)成整改。

湖南耒陽為解決大班額問題，將學(xué)生向高收費的民辦學(xué)校分流，成為教育與城市化進程不協(xié)調(diào)發(fā)展的典型事件。2011年到2017年間，耒陽城區(qū)人口由17萬人增長到58萬人，然而，2008年至2014年，中心城區(qū)只新建了市實驗中學(xué)一所學(xué)校，公共服務(wù)不足。

在蘇州，也發(fā)生了“隔離墻”事件，由于外來務(wù)工人員子女為主的民辦小學(xué)校舍騰退，800多名學(xué)生被整體安排到附近**的公辦重點小學(xué)，學(xué)校用鐵柵欄建立“隔離墻”，對安置來的流動兒童進行“單獨管理”，反映了流動人口教育的問題。

▲ 2018年8月，有學(xué)生家長提供的照片顯示，江蘇的勤惜小學(xué)為了便于管理，增加隔離門等措施加以“隔離”。 ? 澎湃

▌中西部地區(qū)職業(yè)教育融入產(chǎn)業(yè)情況向好，東部有下滑趨勢

近年來，東部企業(yè)大量內(nèi)遷，帶去了職業(yè)教育發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)集群，促進了地方政府提供面向本地產(chǎn)業(yè)的職業(yè)教育。同時，這些產(chǎn)業(yè)提供的技術(shù)崗位，也逐漸提升了居民選擇職業(yè)教育的意愿?！爱a(chǎn)教融合”成為中西部經(jīng)濟快速發(fā)展縣市政府的策略。

在中職階段，“中央請客，中央買單”的免學(xué)費政策也提振了供給和需求，生源好轉(zhuǎn)，輟學(xué)率有所下降。高職階段各項促進政策也改善了高職院校的辦學(xué)條件，為其對接產(chǎn)業(yè)需求提供了基礎(chǔ)，企業(yè)也更加認可高職院校的價值，越來越多地以各種形式參與到校企合作中。

而在東部地區(qū)，職業(yè)教育融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)的程度有下滑的趨勢。有觀點認為，隨著東部居民收入增長，老百姓不想讀職業(yè)教育；東部沿海企業(yè)發(fā)展升級，需要更多本科畢業(yè)生或者至少是高職畢業(yè)生。

報告提出，職業(yè)教育并不是天然的“劣質(zhì)品”。如口碑良好的珠三角鎮(zhèn)辦中職學(xué)校，與外資企業(yè)合作進行高質(zhì)量學(xué)徒制培養(yǎng)，到2010年還有招生分數(shù)超過本地普高分數(shù)線的情況。產(chǎn)業(yè)升級并不一味指向?qū)W歷要求。在德國，近年來企業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)變化主要在于無學(xué)歷的勞動者被替代，職業(yè)學(xué)校畢業(yè)的勞動者比例變化很小。奔馳等大公司在學(xué)徒工的招聘中仍然會從學(xué)歷較低的過渡系統(tǒng)中招募部分學(xué)徒。

在調(diào)研中，一些行業(yè)隱形**企業(yè)表示，有部分技術(shù)崗位，中職教育階段的學(xué)徒制畢業(yè)生更加符合需求。但現(xiàn)實是企業(yè)越來越難以招到適合的中職畢業(yè)生。優(yōu)質(zhì)生源越來越多地選擇升學(xué)，企業(yè)不得不提高對員工學(xué)歷的要求。

東部企業(yè)騰籠換鳥，實際上也有利于東部職業(yè)教育的產(chǎn)教融合。在人口紅利消失、用工成本攀升的壓力下，企業(yè)以機器換人成為普遍現(xiàn)象，這增加了對機器人操作、維修等技能人才的需求。招工難和外資企業(yè)的帶動，使本土企業(yè)也開始認同參與校企合作對于人力資源建設(shè)的戰(zhàn)略意義。雖然本地居民選擇職業(yè)教育的意愿略有下降，但外來人口可以補充。

東部職業(yè)教育的問題在于職業(yè)院校自身的變化。由于區(qū)域整合、示范校排名等需求，部分職業(yè)院校轉(zhuǎn)向升學(xué)導(dǎo)向，深耕校企合作的積極性下降。

報告建議，東部企業(yè)可以通過跨區(qū)域合作來滿足一部分人才需求。部分合作實踐滿足了發(fā)達地區(qū)企業(yè)用人需求，也有助于欠發(fā)達地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移和職業(yè)教育發(fā)展。但距離限制了合作深度，技能要求高、專用性強的崗位，仍然需要依靠本地的產(chǎn)教融合。